Montego Bay, une convention pour se partager la mer

Par Louis Baumard - Après deux premières conventions des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), la troisième s’est réunie en 1982 à Montego Bay, en Jamaïque, et a notamment donné naissance, aux zones économiques exclusives (ZEE). Depuis son entrée en vigueur en 1994, il y a trente ans, l’océan est devenu un immense gâteau, partagé en zones et segments, qui continue à aiguiser les appétits de certains pays…

À qui appartient la mer ? La question, simple, commence à se poser au XVIIe siècle. Les Anglais s’inquiètent pour « leurs » pêcheries en mer du Nord. Ne sont-elles pas en danger ? Au même moment, les Hollandais défendent la sécurité de leurs lignes maritimes vers l’Orient. Le juriste anglais John Selden prône – comme par hasard – le principe de mers fermées. Son collègue batave, Grotius, propose un droit égal des États – surtout des petits comme le sien – à disposer librement des mers : « La mer est trop immense pour être possédée par qui que ce soit ». Les nécessités économiques font que ce dernier l’emporte ! En fait, le seul outil capable de montrer aux navires, en particulier aux navires de guerre, où se trouvent les limites maritimes d’un État, c’est la portée des batteries côtières.

La réflexion a peu avancé jusqu’aux années 1970. Des États, appartenant à ce que l’on appelait alors le tiers-monde – Pérou, Équateur, pays africains –, dénoncent le pillage des grandes puissances sur les ressources halieutiques au large de leurs côtes et revendiquent une extension de leurs mers territoriales. Il faut attendre 1982 pour qu’une Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM, ou UNCLOS en anglais) voie le jour lors de la conférence de Montego Bay, en Jamaïque. L’avocat Philippe Sands parle aujourd’hui d’un « outil postcolonial précoce », d’autres d’une « appropriation raisonnable ». En 1994, la convention est ratifiée par soixante pays. En 2022, cent cinquante-sept États – moins, exceptions notables, les États-Unis, la Turquie et la Syrie – l’ont signée. L’océan est devenu un énorme gâteau que l’on se partage, souvent avec difficulté.

La CNUDM aboutit à la création de mers territoriales, soit 12 milles à partir de la ligne de base – la ligne de base, ou moyenne des eaux de basse mer, sépare les eaux intérieures d’un État côtier de sa mer territoriale. Dans cette mer territoriale, l’État est totalement souverain mais il doit assurer des droits de passage inoffensifs, en particulier dans les détroits. Des restrictions existent : interdiction des envols d’hélicoptères, obligation de rester en surface pour les sous-marins… C’est ainsi que la frégate Vendémiaire a pu emprunter le détroit de Formose le 7 avril 2019 – malgré les objurgations de la Chine – et l’Amiral Gorchkov russe naviguer à proximité des côtes françaises le 11 janvier 2023.

À la mer territoriale s’ajoute une zone contigüe de 12 milles supplémentaires sur laquelle l’État côtier dispose encore de droits en matière de fiscalité, de police ou de respect de l’environnement. La grande nouveauté de la convention de Montego Bay, c’est la création d’une Zone économique exclusive (ZEE) de 200 milles au large des côtes : l’État riverain est prioritaire pour explorer et exploiter les ressources halieutiques ou minières des sols et sous-sols de cette zone. Pourquoi 200 milles et pas 150 ou 250 milles ? Parce que cette distance, estiment les scientifiques, est celle du courant de Humboldt, courant froid longeant la côte occidentale de l’Amérique du Sud, délimitant un secteur très poissonneux. D’où les revendications sud-américaines précitées, elles-mêmes devancées dès 1945 par les États-Unis qui commençaient à exploiter du pétrole dans le golfe du Mexique.

Dans bien des cas, ces ZEE se chevauchent et deux pays riverains doivent trouver un accord sur leurs zones respectives. La CNUDM préconise de tracer une ligne équidistante. Les choses sont faciles lorsque des accords bilatéraux existaient avant la mise en œuvre de la convention. Ainsi la limite – les juristes préfèrent ce terme à celui de frontière – entre les deux riverains de la Manche, par exemple, a fait l’objet de plusieurs traités et arbitrages, entre 1977 et 1991, aboutissant à une succession de dyades, des segments au sein d’une limite frontalière. Entre le Pas-de-Calais et la sortie de la Manche, quatorze dyades séparent ainsi la France de la Grande-Bretagne. Les eaux anglo-normandes en étaient exclues. Les pêcheurs normands et bretons savent à quel point leur délimitation a posé des problèmes.

Aujourd’hui, 36 pour cent de la surface des océans sont inclus dans une ZEE. Les conflits ne sont donc pas finis puisqu’un État, toujours dans le cadre de la CNUDM, peut réclamer une « rallonge » de 150 milles pour sa ZEE, pourvu que le plateau continental ne soit pas dépassé. On parlera alors de « plateau continental étendu » dans lequel l’État riverain a des droits souverains sur les sol et sous-sol, mais pas sur les ressources halieutiques. Au-delà, les juristes parlent de la « Zone ».

Pour conseiller les États signataires, l’ONU a créé une Commission des limites du plateau continental (CLPC), qui émet des recommandations… mais travaille lentement. Depuis 2001, elle a reçu cent quarante et un dossiers techniques ou d’informations préliminaires, mais n’a fourni que trente et une recommandations. Peut-être pour accélérer les choses, la France, l’Espagne, l’Irlande et le Royaume-Uni ont déposé en 2006 une demande conjointe pour définir une limite extérieure commune à l’extension de leurs ZEE sur le plateau de la mer Celtique et du golfe de Gascogne. Cette demande a été agréée en 2009. La France qui, comme le serinent les discours officiels, détient la deuxième place dans le monde pour la surface de ses ZEE avec 10,9 millions de kilomètres carrés, après les États-Unis et avant l’Australie, a déposé huit dossiers d’extension, seule ou avec d’autres États.

Toute île habitée a droit à des eaux territoriales

L’existence des Dom et Tom sur trois océans explique les raisons de cette immense ZEE. La France a demandé et obtenu l’extension de la ZEE de Guyane et des îles Chesterfield (au sud de la Nouvelle-Calédonie) en 2009 ; en 2012, pour les Antilles françaises et Kerguelen ; en 2020, pour la Réunion et Saint-Paul et Amsterdam. Plusieurs îles du canal du Mozambique, dépendant des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), sont revendiquées par Madagascar ainsi que Tromelin par l’île Maurice. Dès 1979, l’ONU demandait à la France d’entamer des discussions pour la réintégration des îles Éparses « qui ont été séparées arbitrairement de Madagascar ». Maintenant, quelle est la meilleure solution entre un maintien de cet espace naturel exceptionnel par la France ou une rétrocession à Madagascar qui pourrait n’être qu’un préalable à une sous-traitance économique et stratégique tierce ?

Des demandes sont en attente ou en cours d’examen pour Wallis-et-Futuna, la Polynésie, Saint-Pierre-et-Miquelon, Crozet. Mais la délimitation d’une simple ZEE peut créer des différends et l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon l’a expérimenté à ses dépens. En 1992, après des années de dispute, la France et le Canada chargent un tribunal arbitral de marquer les limites territoriales au sud de la collectivité territoriale. La France réclame une surface en forme de trapèze jouxtant les eaux internationales. Elle n’obtient que le quart de cette surface et sous une forme longiligne qui l’éloigne d’une zone de prospection pétrolière. Presque tous les pays européens sont, ou ont été, concernés par des problèmes de délimitation de leurs zones de souveraineté maritime, particulièrement autour de leurs îles.

La CNUDM prévoit que toute île habitée et dotée d’une activité économique a droit à des eaux territoriales, à une ZEE et éventuellement à une extension. À l’inverse, un îlot ou un rocher inhabité, sans activité économique permanente, selon le texte de la convention, ne justifie pas l’attribution d’un régime particulier. Lorsque la Chine transforme les atolls inhabités et inhabitables de la mer de Chine méridionale en bases militaires, elle estime qu’elle respecte la CNUDM (lire encadré). Dans ces conditions, plus on possède d’îles, plus on étend sa ZEE et plus on est potentiellement riche en sites stratégiques, en pétrole, en sulfure polymétallique, en thons… mais aussi en confrontations.

Plus près de nous, Rockall, gros rocher solitaire dans l’Atlantique nord aux eaux poissonneuses, a été revendiqué par le Royaume-Uni, l’Irlande, l’Islande et le Danemark – au titre des îles Féroé. L’instauration des 200 milles donne raison au premier parce que Rockall se trouve englobé – de justesse – dans sa ZEE. En Macaronésie, il existe aussi un différend entre le Portugal et l’Espagne sur les îles Selvagens, à 160 milles au sud-est de Madère, propriété portugaise dont la ZEE n’est pas reconnue par l’Espagne. Les Portugais y ont installé des gardes et créé une réserve naturelle mais les militaires espagnols ont survolé l’île jusqu’en 2007. Rien n’y est vraiment réglé.

Les limites latérales à deux pays riverains peuvent elles-mêmes poser des problèmes : celles qui séparent la France et l’Espagne en Méditerranée n’étaient pas définitivement fixées en octobre 2022. L’amiral Pierre Vandier, lors des Journées de l’histoire à Blois cette année-là, déplorait cet état de fait. « Il reste, déclarait-il en substance, une zone grise dans laquelle les moyens nautiques de l’action de l’État en mer des deux pays ne pénètrent pas sous peine de se voir critiquer par le voisin. Certains profitent de cette absence d’autorité étatique. »

Plus à l’est, après l’éclatement de la Yougoslavie, une querelle picrocholine oppose depuis 1991 la Slovénie et la Croatie à propos du passage des navires slovènes dans la baie croate de Piran, allant jusqu’à faire intervenir le pape, l’Union européenne et un tribunal arbitral, que la Croatie a fini par récuser. Enfin, l’île des Serpents, dont il a beaucoup été question au début de l’invasion de l’Ukraine, a longtemps appartenu à la Roumanie. L’île a été occupée par l’URSS en 1948, puis cédée à l’Ukraine. En 2009, la Cour internationale de justice de La Haye a tranché : l’île appartient à l’Ukraine, mais sa ZEE a été partagée de telle sorte que les deux pays puissent tirer profit d’un sous-sol riche en hydrocarbures. Ce qui tombe bien, car des compagnies pétrolières avaient passé des accords avec les deux pays avant que la Cour internationale de justice se prononce…

Le cas de la mer Caspienne est, lui aussi, édifiant. La Caspienne compte cinq États riverains dont certains ont signé et ratifié la CNUDM (Russie, Azerbaïdjan), un autre ne l’a pas ratifié (Iran) et deux autres l’ignorent (Kazakhstan et Turkménistan). Ces cinq pays ont décidé, lors d’une conférence en août 2018, de mélanger les règles prévalant en mer (les limites entre États sont équidistantes avec chacun sa ZEE) et sur un lac (le sous-sol riche en hydrocarbures est partagé selon les zones territoriales). Avec ce nouveau statut légal spécial, la Caspienne n’est ni une mer ni un lac, pour la plus grande satisfaction des États riverains !

Les ZEE servent aussi les ambitions nationales

D’autres difficultés se produisent qui n’avaient pas été envisagées par la CNUDM lorsqu’il s’agit de délimiter ou de prolonger une ZEE. La Commission des limites du plateau continental ne fournit que des recommandations et, comme sa maison-mère, l’ONU, n’a aucun pouvoir pour vérifier qu’elles sont appliquées. Les États côtiers, eux, n’en ont pas forcément les moyens ou la volonté. Ainsi, les ZEE n’empêchent pas le pillage des ressources halieutiques : en Afrique de l’Ouest, les pêcheurs côtiers voient leurs ressources vivrières disparaître au profit de flottes hauturières pêchant dans leur ZEE en toute légalité grâce à des accords signés entre gouvernements.

D’une part, les bénéfices tirés des licences accordées ne ruissellent pas forcément vers la côte, d’autre part personne ne contrôle les quotas attribués à certaines flottes étrangères. Le collectif Pêche et Développement a parfaitement détaillé un accord de pêche « historique mais léonin » entre Madagascar et la Chine qui laisse clairement penser que le grand gagnant sera la Chine. Une enquête du Monde (10 juillet 2022) prouve, images satellitaires à l’appui, que des jiggers (ligneurs) chinois, encore eux, remplissent leurs cales de calamars dans la ZEE du sultanat d’Oman après avoir désactivé leur système d’identification automatique (AIS).

Outre les bénéfices économiques que les pays peuvent en tirer, les ZEE servent aussi les ambitions nationales – voire l’esprit cocardier. Par exemple, lorsque le président portugais Cavaco Silva passe une nuit sur une île des Selvagens, il s’agit bien de montrer à qui elle appartient. Et c’est encore plus clair quand le président Macron affirme en 2019 sur l’île Grande Glorieuse, un confetti inhabité de 7 kilomètres carrés dans l’océan Indien : « Ici, c’est la France, c’est notre fierté, notre richesse… »

L’intérêt stratégique des ZEE est aussi bien réel. Les Britanniques l’ont prouvé avec l’archipel des Chagos, dernière pièce de l’échiquier colonial britannique dans l’océan Indien, dépendant de l’île Maurice depuis le début du siècle. Or, avant même l’indépendance formelle de Maurice, le 12 mars 1968, les Britanniques commencent à déporter manu militari la population de l’archipel moyennant quelques compensations. Les quatre mille Chagossiens sont « invités » à rejoindre Maurice, les Seychelles ou la Grande-Bretagne, celle-ci instituant en 1965 un Territoire britannique de l’océan Indien (BIOT) qui va, les années suivantes, trouver de nouveaux résidents.

Mais pourquoi ce déplacement ? Parce que les Chagos ont la malchance de se trouver sur un site stratégique proche de routes maritimes importantes entre Asie, Moyen-Orient et Afrique, d’où l’ouverture d’une base militaire états-unienne sur l’atoll de Diego Garcia en 1977. Loué pour cinquante ans, le bail est reconduit en 2016 pour vingt ans. À partir de 1998, les Chagossiens font une croix sur Diego Garcia mais demandent le droit de retourner sur les autres îles. Ils se heurtent au refus des plus hautes instances judiciaires britanniques.

Portée par Maurice, l’affaire passe devant la Cour internationale de justice des Nations unies. J. M. G. Le Clézio, prix Nobel de littérature franco-mauricien, s’en émeut et parle alors d’une « injustice qui dure depuis quarante ans ». La création en 2010 d’un parc naturel marin sur l’ensemble de l’archipel laisse penser – et ce soupçon est confirmé par des documents obtenus par Wikileaks – que s’il est question de protéger des coraux, il s’agit aussi d’éloigner définitivement les anciens habitants. En 2019, une résolution non contraignante des Nations unies a exigé la restitution de l’archipel à Maurice « dans les six mois »… ce qui a dû amuser à Londres. Rien n’a changé depuis.

Les moyens ne cadrent pas avec les discours

« L’Indo-Pacifique », concept officiel défini par les autorités françaises, couvre dans les deux océans 93 pour cent de la ZEE globale tricolore. Or, au 15 avril 2023, Port-des-Galets ne comptait que quatre navires de haute mer pour surveiller la ZEE des TAAF – deux frégates, un patrouilleur, un patrouilleur polaire. À Nouméa, tableau similaire avec une frégate, un patrouilleur et un bâtiment de soutien. La ZEE de Polynésie française couvre à elle seule plus de 5 millions de kilomètres carrés mais elle ne peut compter que sur une frégate de surveillance, un patrouilleur et un bâtiment de soutien. Les moyens ne cadrent pas avec les discours…

La convention de Montego Bay ne s’arrête pas à la définition de zones géographiques pour l’exercice de droits souverains. Elle crée des instances chargées d’encadrer les États ou les entreprises dans leur volonté farouche, et plus ou moins discrète, d’exploiter les mers. Ainsi est née en 1994 l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM), chargée de veiller à la gestion et au partage des ressources tirées des fonds marins. Elle est promise à un bel avenir… En 1995, et dans la mesure où le poisson n’obéit pas aux règles de souveraineté, c’est la création de plusieurs organisations régionales de gestion de la pêche, comme, par exemple l’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (Opano). Émanation de la CNUDM, le Tribunal international du droit de la mer (TIDM), basé à Hambourg, est chargé pour sa part de régler, entre autres, les questions de délimitation ou de litiges entre États, à l’inverse de la Commission des limites du plateau continental (CLPC), dont le rôle est seulement consultatif.

On a pu parler au sujet de la convention de Montego Bay d’une « constitution de la mer », voire d’un « monument du droit maritime ». Il est vrai que, comme dans la constitution d’une nation, on peut y ajouter des articles. C’est le cas pour la biodiversité en haute mer, qui a abouti au traité international pour la protection de la haute mer et de la biodiversité, Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ). Adopté à l’unanimité en juin 2023, il a été signé par quatre-vingt-deux États depuis septembre, dont les pays de l’Union européenne et les États-Unis. Ce traité entend protéger tous les océans – hors des ZEE – sans « territorialiser ».

Certains experts, considérant l’exploitation passée et actuelle des ZEE, s’inquiètent de voir la haute mer « appartenir aux lois du marché ». Et c’est vrai qu’en 1982, à Montego Bay, les besoins de l’économie et les tensions géopolitiques n’étaient pas aussi fortes et urgentes qu’aujourd’hui. Personne, pour l’instant, ne remet vraiment en cause l’existence de la CNUDM. Curieusement, c’est l’un des non-signataires de la convention, les États-Unis, héritiers de Grotius, qui la défendent le plus ardemment. ◼